Организационно-управленческое предложение по совершенствованию системы управления земельными ресурсами

Зарубежный опыт и современная практика охраны земель обусловливают необходимость дополнения существующей структуры категорий земель землями горного фонда. Специфика таких горных земель заключается в том, что они более, чем остальные, экологически уязвимы, вне зависимости от того, строят ли там курорты или осуществляют промышленное строительство. Защита таких экологически уязвимых территорий невозможна посредством включения всех горных массивов в состав особо охраняемых природных территорий, поскольку такая мера сильно снизит доходы местного населения.

Как отмечалось в п. 42 Плана выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию (принят в Йоханнесбурге в 2002 г.), горные экосистемы являются источником средств к существованию для некоторых слоев населения и характеризуются наличием водосборных бассейнов, биологическим разнообразием и уникальностью флоры и фауны. Многие из них отличаются особой хрупкостью и уязвимостью к неблагоприятному воздействию климатических изменений и требуют специальных мер защиты.

Представляется, что земли горного фонда должны быть самостоятельной комплексной категорией земель, имеющей сложную внутреннюю структуру (примерно как земли населенных пунктов). В самом деле, в горах (отдельно взятом ущелье) могут быть дорога (земли транспорта), ЛЭП (земли энергетики), вышка сотовой связи (земли связи), течь горные реки, располагаться ледники и снежники (земли водного фонда), горные леса (земли лесного фонда), пастбища (земли сельскохозяйственного назначения), деревни (земли населенных пунктов), турбаза и лыжный спуск (рекреационные земли). Все это локализовано в пространстве и должно подпасть под особый режим охраны, поскольку горы очень уязвимы в экологическом отношении.

Основная проблема здесь состоит в том, что считать горами - холмы какой высоты? Думается, что данный вопрос следует отдать на усмотрение субъектов РФ, которые, руководствуясь географическими особенностями своего региона, примут решение, которое и станет основанием для проведения кадастровых работ по определению их границ. В самом деле, в тундре даже небольшой холм может представлять природную ценность и требовать особой охраны, в то время как в предгорьях Эльбруса его цена другая. Режим правовой охраны этих земель займет свое место "в начале" земель особо охраняемых территорий и объектов (ООПТ), т.е. это будут земли со "слабым" режимом особой охраны. Это будет некий промежуточный тип земель между ООПТ и всеми остальными.

Создание такой категории земель и передача регионам функций по определению параметров ее правового режима будут еще одной мерой в рамках концепции децентрализации системы государственного управления землями.

Более интересными являются предложения о выделении в качестве отдельной субкатегории земель экологического бедствия. В самом деле, в рамках категории земель особо охраняемых территорий и объектов существует ряд субкатегорий с дифференцированным правовым режимом, в то время как зона экологического бедствия одна, а ее особый земельно-правовой статус никак не фиксируется. Не менее интересно и предложение о выделении в отдельную категорию земель линейных объектов. Со своей стороны хотелось бы обратить внимание на необходимость придания статуса самостоятельной категории землям, на которых расположены зоны экономического развития. Сейчас они создаются на землях промышленности и иного специального назначения, землях населенных пунктов. Туристско-рекреационные экономические зоны могут создаваться на земельных участках, принадлежащих к категории земель особо охраняемых территорий и объектов или земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения. Землепользование на этих землях имеет специфику, достаточную для формирования категории земель.