Функции верховного управления

Деятельность управления в государстве новой европейской культуры имеет строго подза­конный характер, и юридическая теория государства обычно не знает никакого самостоятельного понятия управления как сово­купности внезаконных или надзаконных властных государствен­ных актов. Современная теория государства не замечает условно исторического характера того различия, которое проводится в этом отношении между деятельностью управления и законом. Различие это совершенно отсутствовало в государствах других эпох и других культур. Уже учреждения абсолютной монархии могут убедить, что в пределах ее деятельность управления нельзя считать простым исполнением законов, так как в названной исто­рической форме государства не создалось еще точного закона и не выкристализировались еще отличия между законом и подзакон­ным указом. Вообще говоря, если взять государство в широких исторических перспективах, то для властных проявлений его дея­тельности характерно отнюдь не издание каких-либо норм, будь то нормы общие или нормы частные, изданные по поводу какого-либо определенного индивидуального жизненного случая, для властной деятельности государства характерно, скорее, издание единичных приказов, которые только в довольно условном смыс­ле могут быть названы «нормами». Объявление войны, например, этот исторически обычный в практике властный акт — вовсе не есть норма. Не есть «норма» и заключение мира. Когда старая го­сударственная власть в лице ее носителей приказывала, напри­мер, не восстанавливать разрушенных замков или не взимать пошлин разве все это были нормы в смысле современной юриди­ческой теории государства — законы или указы? Для обозначе­ния первоначальных властных актов, которые еще не дошли до различения между общим и частным и не имеют в виду ни созда­ния правил, ни определения исключений, но просто содержат вы­явление властной активности, может быть лучше всего применено созданное Л. И. Петражицким понятие нормативного факта (или еще точнее нормативного акта). Под нормативным же фактом он понимает различные повеления, запреты и иные изре­чения, которые не суть законодательные нормы, но особого рода действия и поступки людей, имеющие быстро преходящий, исче­зающий характер. Нормативные факты как бы уже не существуют после произнесения соответствующих слов или подписания соот­ветственного документа, тогда как нормы представляются как не­что длительное или постоянно существующее. Нормативные факты, сами не будучи нормами, могут вызвать в жизни целый ряд норм различного содержания, например акт объявления вой­ны — целый ряд законов, касающихся уголовных, гражданских, полицейских, хозяйственных отношений.

Наиболее обычной формой нормативных актов являются приказы. По содержанию своему приказы или предписывают ка­кие-либо положительные действия, например уплату известной суммы денег или доставление каких-либо иных предметов, совер­шение каких-либо работ и т.п.; или предписывают воздержание от чего-либо, например от посягательств на чужую жизнь, здоровье, честь, имущество; или, наконец, приказы могут состоять из пред­писаний терпения, безропотного перенесения чужих действий, например, использования собственником его собственности, тер­пение чужого устного или печатного слова, пропаганды чужих мнений и т.п. В двух последних случаях приказы содержат в се­бе известные предоставления другим лицам прав, например неприкосновенности личности, неприкосновенности имущества, прав свободы или известных притязаний на получения, на уплату денег. Вся государственная история всех времен и народов полна примерами таких приказов, к изданию которых и сводилась обы­чно деятельность правительств и отдельных правителей. Причем, ранее, чем принять форму каких-либо общих законов, подобные приказы издавались в совершенно конкретной форме, в виде об­ращения к определенным лицам или группам лиц, в виде отдель­ных привилегий или изъятий, в виде частных поручений и предоставлений. Однако форма приказа не является единствен­ной формой, в которой проявляются нормативные акты, исходя­щие от государства. Государство может объявлять свою волю также в виде торжественного обещания, договора, соглашения и т.п.