Рассмотрение законопроектов и принятие законов Федеральным Собранием

По общему правилу основными формами законодательной инициативы признаются законопроект и законодательное предложение. Процессуально-правовым последствием официального внесения в законодательный орган законодательного предложения и законопроекта является то, что они в равной степени определяют собой начало стадии законодательной инициативы, которым служит факт передачи соответственно законопроекта или законодательного предложения о его разработке на рассмотрение законодательного органа. Развитие каждой из названных инициатив, тождественное по процедуре внесения в законодательный орган, различается в процессе их дальнейшей реализации.

При возбуждении вопроса о необходимости создания законодательного акта посредством законодательного предложения в ходе предварительного рассмотрения последнего комитетом и последующего рассмотрения парламентом определяется лишь целесообразность предлагаемого нововведения. Если законодательное предложение получает поддержку большинства членов парламента, принимается решение о подготовке на его основе соответствующего законопроекта, который поручается одному из структурных подразделений законодательного органа. Иные юридические последствия наступают в случае, если возбуждение вопроса о необходимости создания законодательного акта выразится в самом факте внесения на рассмотрение законодательного органа готового законопроекта. Здесь обсуждение целесообразности предлагаемого нововведения "сливается" с обсуждением непосредственно законопроекта еще на этапе его предварительного рассмотрения комитетом. В процессе такого обсуждения подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная оценка тех общественных отношений, которые предлагается им урегулировать.

Ныне действующим Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания предусмотрено внесение в палату только готового законопроекта. Определены формы таких проектов. Согласно ст.104 Регламента ими могут быть проекты новых федеральных конституционных законов и федеральных законов; проекты законов об изменении действующих законов Российской Федерации, законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов; проекты о признании указанных законов утратившими силу либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР. Во всех перечисленных случаях в законодательный орган должен быть представлен дословный текст предлагаемого закона. Именно принятие нового текста согласно Регламенту является формой осуществления права законодательной инициативы.

Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не законодательный процесс, а предшествующие ему условия и предпосылки.

Большое значение имеет овладение навыками подготовки законопроектов: соблюдение требований законодательной техники, регламентов, сбор информации, составление законодательных программ. Умение использовать средства законодательной техники означает способность правильно определить предмет законодательного регулирования, построить концепцию будущего закона выбрать форму будущего законодательного акта, определить "набор норм" и их структуру, использовать специфический язык закона. К сожалению и в настоящее время такими навыками еще в недостаточной мере владеют причастные к законотворчеству лица: депутаты, работники государственных органов, специалисты. В этой связи ряд ученых и практиков справедливо высказывают нарекания в адрес лиц, причастных к подготовке и принятию законов. "Существует еще и весьма серьезные проблемы организационного свойства. Речь идет о разнобое в законопроектной деятельности. Законопроекты готовит большое количество ведомств, далеко не всегда в полной мере подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом не согласованные, подчас одновременно, вносятся в законодательные органы. В результате не обеспечиваются ни их доктринальная выдержанность, ни какое-то концептуальное единство", - заявил Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Иванов А.А. на заседании ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 16 марта 2005 года. Аналогичную точку зрения высказал и первый заместитель директора по научной работе Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ доктор юридических наук Лопатин В. Н.: "Законы готовятся и принимаются без достаточной экспертизы исследований их реализации, увязки с существующим законодательством и нормами международного права, в интересах лоббирования отдельных социальных групп, в том числе новых собственников". Более категорично по этому вопросу высказался Председатель Конституционного Суда Российской Федерации Зорькин В. Д.: "Первая проблема - качество, современность и пследовательность законодательства. У нас, судя по обращениям в Конституционный Суд, которые приходится разбирать, еще много плохих законов…Недостаточные квалификация и опыт значительной части российских законодателей - это объективный факт, от которого невозможно отмахнуться".