Экономическое предложение по совершенствованию системы управления земельными ресурсами, принадлежащими государству

Для учета иных вариантов землепользования, объективно вкрапленных в земельный массив, имеющий единое целевое назначение, необходимо дальнейшее развитие правовой конструкции "разрешенное использование", которое должно распространяться на все категории земель (кроме земель запаса) и дифференцировать их правовой режим посредством проведения зонирования или иных правовых процедур. Но отмена самих категорий земель повлечет за собой больше вреда, чем пользы. Сформулируем в связи с этим ряд конструктивных предложений:

а) уточнение границ земель водного фонда. Согласно ст. 7 Водного кодекса РФ поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект. Таким образом, если Конституция РФ разграничивает воды и земли как два природных ресурса, ВК РФ предлагает рассматривать их как один. Поэтому в ВК РФ упоминается предоставление в пользование только водного объекта без упоминания земельного участка. Не регулируется и вопрос о границах земель водного фонда, занятых водными объектами. Это порождает проблемы правоприменительной практики, признающей де-факто отсутствие земель водного фонда. Не разрешен вопрос и о собственности на водные объекты. Если, например, вопросы собственности на земли лесного фонда решены однозначно, то ВК РФ говорит о праве собственности на водные объекты, а не на земли водного фонда. ЗК РФ еще и нормативно закрепляет, что их границы не устанавливаются.

По состоянию на 1 января 2011 г. площадь категории земель водного фонда составила 28,0 млн. га. В основном это водопокрытые земли, занятые поверхностными водными объектами и расположенные за границами населенных пунктов, а также ранее учтенные в составе категории земли водоохранных зон водных объектов, земли полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений, других водохозяйственных сооружений.

На наш взгляд, существование категории земель, не имеющей границ, - это юридический нонсенс. Причины этого заключаются в том, что технически невозможно провести межевание и кадастровый учет даже одной реки протяженностью несколько сотен километров. Но это необходимо сделать. Для этого следует разработать упрощенный порядок межевания таких земель, а также принципы, которыми надо руководствоваться при установлении таких границ (по урезу воды, по линии водоохранной зоны и т.д.);

б) Земельный кодекс РФ включает в себя ст. 100, которая регулирует правовой режим особо ценных земель. Представляется, что конструкцию данной статьи нельзя назвать удачной, поскольку отсутствуют четкие критерии, позволяющие отграничить особо ценные земли от других категорий и субкатегорий земель (главным образом субкатегории особо охраняемых природных территорий). В связи с этим представляется, что часть особо ценных земель следует передать в число особо охраняемых природных территорий, а управление остальными осуществлять в рамках использования и охраны всех остальных категорий земель, с учетом их специфики.

Подводя итоги, сформулируем следующие выводы:

1) предлагаемая законодательная инициатива об отмене категорий земель может дать отрицательный эффект и не решит объективно существующие проблемы повышения эффективности управления земельным фондом. Для решения таких проблем необходимо увеличить количество категорий и субкатегорий земель в рамках существующего деления земель на категории;